OFFENER BRIEF

April 2024

Sehr geehrter Herr Dr. Tedros, Generaldirektor der Weltgesundheitsorganisation
Sehr geehrte Co-Vorsitzende Dr. Asiri und Dr. Bloomfield von der WGIHR,
Sehr geehrte Co-Vorsitzende Dr. Matsoso und Herr Driece vom INB,
Sehr geehrte nationale Delegierte der jeweiligen Arbeitsgruppen,

Sowohl die Arbeitsgruppe zur Änderung der Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005) (WGIHR) als auch das Internationale Verhandlungsgremium (INB), welches das neue internationale Pandemieabkommen aushandelt, wurden beauftragt, der 77. Weltgesundheitsversammlung (WHA), die Ende Mai 2024 stattfindet, den endgültigen Wortlaut der Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV) sowie den fertig verhandelten Text des Pandemieabkommens vorzulegen. In Ausnutzung des „Post-COVID-19-Momentums“ wurden diese Prozesse in aller Eile eingeleitet, obwohl es Hinweise darauf gibt, dass das Risiko einer weiteren Pandemie kurz- bis mittelfristig sehr begrenzt ist. Mit anderen Worten: Es ist noch Zeit, den neuen Rechtsrahmen richtig zu gestalten.

Aufgrund des hohen Tempos drohen beide Verhandlungsprozesse jedoch zu illegitimen Vorgehensweisen und Ergebnissen zu führen, indem sie gegen die Grundsätze der Gerechtigkeit, Fairness, offenen Deliberation und Konsultation verstoßen – Grundsätze, die die WHO nach eigenen Angaben gerade in den Verhandlungsprozessen des Rechtsrahmens zur Pandemievorsorge und -bekämpfung und ihren Ergebnissen sicherstellen will. Daher muss die politisch gesetzte Frist für die Verabschiedung der Änderungen der IGV und des neuen Pandemieabkommens auf der 77. WHA aufgehoben und verlängert werden. Nur so können Rechtmäßigkeit und Transparenz der Prozesse gewährleistet, die Beziehung zwischen den geänderten IGV und dem neuen Pandemieabkommen geklärt, und insgesamt ein gerechtes und demokratisches Ergebnis erzielt werden.

Die Missachtung der IGV Verfahrensregeln durch die WGIHR schließt eine rechtmäßige Verabschiedung auf der 77. WHA aus

Die Verabschiedung von Änderungen der IGV auf der 77. WHA kann nicht mehr auf rechtmäßige Weise erreicht werden. Derzeit verhandelt die WGIHR weiter über die Änderungen mit dem Ziel, das endgültige Änderungspaket auf ihrer achten Sitzung vom 22. bis 26. April 2024 fertig zu stellen und es dann der 77. WHA vorzulegen. Diese Vorgehensweise ist rechtswidrig. Sie verstößt gegen Artikel 55 Absatz 2 der IGV (2005), in dem das Verfahren zur Änderung der IGV rechtsverbindlich festgelegt ist:

„Der Wortlaut jedes Änderungsvorschlags wird allen Vertragsstaaten durch den Generaldirektor mindestens vier Monate vor der Gesundheitsversammlung, auf der er zur Beratung vorgeschlagen wird, übermittelt.“

Die Frist für den WHO Generaldirektor, die vorgeschlagenen Änderungen der IGV im Wortlaut an die Vertragsstaaten vor der 77. WHA zu übermitteln, ist am 27. Januar 2024 abgelaufen.

Bislang hat der Generaldirektor den Staaten noch keine Änderungen mitgeteilt. Die IGV sind ein multilateraler Vertrag, der sowohl für die Staaten, die die IGV ratifiziert haben, als auch für die WHO, einschließlich der Unterorgane der WHA wie die WGIHR,[1] verbindlich ist. Sie müssen sich an die verbindlichen Verfahrensregeln des Artikel 55 Absatz 2 IGV halten, und können diese Regeln nicht willkürlich außer Kraft setzen.

Während eines öffentlichen Webcast vom 2. Oktober 2023 wurde die Frage an den leitenden Rechtsberater der WHO, Dr. Steven Solomon, verwiesen, der erklärte, dass die Änderungsvorschläge von einem Unterorgan der WHA stammten und daher die Viermonatsfrist des Artikels 55 Absatz 2 nicht gelte. Seine Stellungnahme lässt jedoch außer Acht, dass Artikel 55 Absatz 2 keinen Unterschied macht, welcher Staat, welche Staatengruppe oder welcher Teil der WHA die Änderungen vorschlägt. Darüber hinaus wurde in der Aufgabenbeschreibung (Terms of Reference, Paragraph 6) des IGV-Überprüfungsausschusses (2022) der Zeitrahmen für die Arbeit der WGIHR auf Januar 2024 festgelegt. Dort heißt es zum Zeitplan: „Januar 2024: Die WGIHR legt ihr endgültiges Paket an Änderungsvorschlägen dem Generaldirektor vor, der sie gemäß Artikel 55 Absatz 2 allen Vertragsstaaten zur Beratung durch die 77. Weltgesundheitsversammlung übermittelt“. Wenn die WGIHR und die WHO absichtlich gegen die IGV verstoßen, untergräbt dies die Rechtsstaatlichkeit, und zieht möglicherwiese internationale Verantwortlichkeiten der Organisation und/oder der verantwortlichen Personen nach sich.

Untrennbare Prozesse: die Revision der IGV und die Verhandlung des neuen Pandemievertrags

Die vorliegenden Entwürfe der WGIHR und des INB zeigen, dass die beiden Prozesse der WGIHR und des INB nicht unabhängig voneinander stehen können, sondern untrennbar miteinander verbunden sind. Insbesondere kann das neue Pandemieabkommen nicht vor den revidierten IGV angenommen werden, da es auf der überarbeiteten Struktur, dem materiellen Anwendungsbereich und den Institutionen der IGV aufbaut (insbesondere angesichts der Referenzen zu den IGV-Kernkapazitäten, die im derzeitigen Verhandlungstext des Pandemieabkommens vom 7. März 2024 enthalten sind). Signifikante Herausforderungen wie unter anderem die erheblichen Überschneidungen ratione materiae, die Zuständigkeiten und Beziehungen zwischen den neu einzurichtenden Vertragsorganen und den Mitgliedstaaten sowie die langfristigen finanziellen Auswirkungen auf den Gesundheitshaushalt bedürfen vor der Verabschiedung beider Instrumente einer detaillierten Klärung.

Gerechtigkeit, Fairness und demokratische Legitimität

Die Missachtung verfahrensrechtlicher Verpflichtungen unter den IGV (2005) und die Unklarheit über die Beziehung zwischen den geänderten IGV und dem neuen Pandemieabkommen untergraben nicht nur die internationale Rechtsstaatlichkeit, sondern auch den Sinn und Zweck von Artikel 55 Absatz 2 der IGV (2005), der den Mitgliedstaaten eine Vorlaufzeit von vier Monaten für die Überprüfung von vorgeschlagenen IGV-Änderungen garantiert, um die demokratische Legitimität und die Verfahrensgerechtigkeit zu fördern und faire und ausgewogene Ergebnisse zu gewährleisten.

Die Staaten benötigen mindestens vier Monate, um die Auswirkungen der vorgeschlagenen Änderungen auf ihre verfassungsrechtliche Ordnung und ihre finanziellen Möglichkeiten gründlich zu diskutieren und zu prüfen. Sie müssen die politische und/oder parlamentarische Zustimmung einholen, bevor sie die entsprechenden Resolutionen auf der WHA verabschieden können. Dies ist besonders wichtig in Anbetracht des einzigartigen Rechtscharakters der angenommenen IGV-Änderungen, die automatisch in Kraft treten, wenn sich ein Vertragsstaat nicht innerhalb eines kurzen Zeitrahmens von 10 Monaten aktiv dagegen entscheidet.[2] Die WHO hat erklärt, dass Gerechtigkeit und Fairness fest im Mittelpunkt der Bemühungen zur Pandemievorsorge und -bekämpfung stehen. Viele Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen haben aber keine Vertreter und Experten, die während der gesamten parallelen Verhandlungsprozesse in Genf anwesend sind. Ihre Vertreter diskutieren in weniger vertrauten Sprachen und/oder müssen sich auf diplomatische Gruppen/Regionalvertretungen verlassen. Dies führt zu einer ungleichen Beteiligung am Verhandlungsprozess innerhalb der WGIHR und des INB, welches das neue Pandemieabkommen ausarbeitet. Reichere Länder haben größere Möglichkeiten, ihre Beiträge in die Entwürfe einzubringen, und verfügen über mehr Ressourcen, um deren Auswirkungen zu überprüfen. Diese offenkundig unfairen Verhandlungsprozesse widersprechen dem Geist und der erklärten Absicht des gesamten Prozesses. Es erfordert einen angemessenen Zeitrahmen zur ausführlichen Diskussion und Prüfung von Vereinbarungen, die rechtsverbindlich sein sollen, um Gerechtigkeit, Transparenz und Fairness zu gewährleisten.

Deutlich überzogene Dringlichkeitsbehauptung

Während argumentiert wird, dass die Dringlichkeit der Ausarbeitung und Annahme neuer Rechtsinstrumente für die Pandemievorsorge und -bekämpfung durch ein steigendes Risiko und eine steigende Krankheitsbelastung durch den Ausbruch von Infektionskrankheiten gerechtfertigt sei, hat sich dies in jüngster Zeit als deutlich übertriebene Behauptung erwiesen. Die Evidenzbasis, auf die sich die WHO und ihre Partnerorganisationen wie die Weltbank und die G20 stützen, zeigt, dass das Risiko natürlich bedingter Ausbrüche derzeit nicht steigt und die Gesamtkrankheitsbelastung wahrscheinlich abnimmt. Dies deutet darauf hin, dass der derzeitige Rechtsrahmen und derzeitige Mechanismen relativ effektiv funktionieren, und dass Änderungen angesichts der Heterogenität von Gesundheitsbedrohungen und den konkurrierenden Prioritäten im Bereich der öffentlichen Gesundheit in den einzelnen WHO-Mitgliedsstaaten vorsichtig und ohne übermäßige Dringlichkeit von den Staaten diskutiert und geprüft werden müssen.

Appell, weder die Änderungen der IGV noch das Pandemieabkommen auf der 77. WHA anzunehmen

Die beiden Arbeitsgruppen werden aufgefordert, die UN-Grundsätze und -Leitlinien für internationale Verhandlungen (A/RES/53/101), zu befolgen, die Verhandlungen in Treu und Glauben zu führen und „sich zu bemühen, in den Verhandlungen eine konstruktive Atmosphäre aufrechtzuerhalten und alles zu unterlassen, was die Verhandlungen und ihren Fortgang untergraben könnte“. Ein vernünftiger Zeitplan ohne politischen Ergebnisdruck wird die derzeitigen Verhandlungsprozesse vor dem Zusammenbruch bewahren und ein mögliches politisches Scheitern verhindern, wie es im Falle des WHO-Vertrags über Forschung und Entwicklung (F&E) geschehen ist.

Einer der ursprünglichen Gründe für die Einleitung des Revisionsprozesses der IGV (2005) war die ausdrückliche Besorgnis der WHO, dass die Staaten während des aufgrund von COVID-19 von der WHO ausgerufenen internationalen Gesundheitsnotstands ihren Verpflichtungen unter den IGV nicht nachgekommen sind. Mit der Nichteinhaltung der viermonatigen Überprüfungsfrist zeigen die WHO und die WGIHR selbst ihre offene Missachtung ihrer rechtsverbindlichen Pflichten unter den IGV (2005). Eine Resolution mit Änderungsvorschlägen zu den IGV, die auf der 77. WHA angenommen werden soll, kann nicht mehr auf rechtmäßige Weise vorgelegt werden. Folglich muss auch die Annahme des Pandemieabkommens verschoben werden, da beide Prozesse eng verzahnt und voneinander abhängig sind.

Dies ist ein dringender Appell an die WHO und ihre Mitgliedstaaten, die Rechtsstaatlichkeit sowie Verfahrens- und Ergebnisgerechtigkeit zu wahren, indem sie faire Beiträge aller Staaten und offene Beratungen ermöglichen. Dazu ist es erforderlich, die Fristen aufzuheben und zu verlängern, um so die Möglichkeit für die Ausarbeitung eines zukunftssicheren Rechtsrahmen für die Pandemieprävention und -bekämpfung, der im Einklang mit geltendem Völkerrecht steht, zu schaffen.

Mit freundlichen Grüßen